Le CAP22 préconise une réforme forte de la carte judiciaire avec une reconfiguration des ressorts des cours d’appel

En pleine déferlante médiatique de l’affaire dite Alexandre Benalla, certains médias ont rendu public, ces derniers jours, un rapport resté jusqu’alors confidentiel, comportant des propositions majeures de réforme de fond devant impacter la société française.

Pour rappel, le 13 octobre 2017, le Premier Ministre Edouard Philippe, aux côtés du ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérard Darmanin, et du secrétaire d’Etat chargé du Numérique, Mounir Mahjoub, installait le Comité d’Action Publique 2022 ou appelé encore « CAP22 ».

Dans la lettre de mission du 11 octobre 2017 adressée aux trois présidents devant tri présider ce CAP22, Madame Véronique Bédague-Hamilius, secrétaire générale de NEXITY, Monsieur Ross McInnes, président du conseil d’administration du groupe SAFRAN et Monsieur Frédéric Mion, directeur de l’Institut d’études politiques de Paris, le Premier Ministre précisait le cadre d’intervention et de réflexion dudit Comité.

Au niveau du cadre, il s’inscrit avec le Président de la République, Emmanuel Macron, dans « un vaste chantier de transformation de l’action publique. Le programme « Action Publique » poursuivra trois objectifs :

- Améliorer la qualité des services publics, en développant la relation de confiance entre les usagers et les administrations et en travaillant prioritairement sur la transformation numérique ;

- Offrir aux agents publics un environnement de travail modernisé en les impliquant pleinement dans la définition et le suivi des transformations ;

- Accompagner rapidement la baisse des dépenses publiques avec un engagement ferme : réduire de trois points la part de la dépense publique dans le PIB d’ici 2022. »

Au niveau du degré des réflexions, Edouard Philippe confiait une mission d’ampleur dans les réformes à proposer :

« J’attends de ce Comité qu’il réfléchisse de manière ouverte, sans éluder aucune piste de réflexion, au périmètre de l’action publique et aux modalités concrètes d’exercice des grandes politiques publiques.

Vous vous interrogerez notamment sur l’opportunité du maintien et le niveau pertinent de mise en œuvre de chaque politique publique. Cela pourra vous conduire à proposer des transferts entre les différents niveaux de collectivités publiques, voire à des transferts au secteur privé. Vous identifierez également les chevauchements et les doublons de compétences qui sont source de coûts injustifiés. »

Il convient de préciser que le CAP 22 était composé de 44 membres, issus du secteur public et privé, d’élus et d’économistes.

Le Comité s’est penché sur les 21 politiques publiques suivantes, couvrant ainsi toute l’action publique :

►Solidarités / Minima sociaux

►Solidarités / Handicap et dépendance

►Politique familiale

►Santé

►Emploi et formation professionnelle

►Gestion des aides aux entreprises

►Recouvrement des prélèvements obligatoires

►Logement et hébergement d’urgence

►Énergie

►Politique des transports

►Soutien à l’agriculture et la forêt

►Sécurités

Outre-Mer

Justice

►Défense

►Action extérieure de l’Etat

►Aide publique au développement

►Éducation

►Enseignement supérieur et recherche

►Culture, médias et audiovisuel public

►Sports

Les 44 membres se sont répartis en cinq groupes thématiques :

►le groupe n° 1 « Santé et solidarités » s’est intéressé aux politiques publiques des minima sociaux, du handicap et de la dépendance, de la famille et de la santé.

►le groupe n° 2 « Travail, économie et finances » s’est intéressé aux politiques publiques de l’emploi, de la gestion des aides aux entreprises et du recouvrement des prélèvements obligatoires.

►le groupe n° 3 « Agriculture, écologie et territoires » s’est intéressé aux politiques publiques du logement, de l’énergie, des transports et de l’agriculture.

►le groupe n° 4 « Régalien » s’est intéressé aux politiques publiques de sécurité, de l’Outre-mer, de la justice, de la défense, de l’action extérieure de l’Etat et de l’aide publique au développement.

►le groupe n° 5 « Enseignement, culture et sports » s’est intéressé aux politiques publiques de l’éducation, de l’enseignement supérieur et de la recherche, de la culture, des médias et de l’audiovisuel public et des sports.

Force est de constater que même si la politique publique ultramarine a été évaluée, aucune proposition n’est faite pour l’Outre-Mer, le mot « outre-mer » n’étant cité qu’à deux reprises seulement dans les annexes du rapport : dans l’annexe 2 listant les 21 politiques publiques évaluées et dans l’annexe 3 sur la méthode de travail avec la liste des cinq groupes thématiques, à propos du champ d’étude du groupe n° 4 « Régalien » comprenant la politique publique de l’Outre-Mer.

Nous ne pouvons que regretter cet oubli alors que grâce aux 13 territoires ultramarins français, la France est la deuxième puissance maritime du monde et a accès à une zone économique exclusive particulièrement riche et très enviée, lui donnant un rang au niveau mondial qu’elle n’aurait pas sans ces territoires lointains.

La France ne se réduit pas à son simple espace hexagonal et il serait de bon temps que les cercles hexagonaux chargés de réfléchir en aient conscience à tous les niveaux et se rappellent les dispositions de l’article 72-3, alinéa 1er, de la Constitution, trop souvent oubliées, qui énoncent « La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d’outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité. »

C’est donc particulièrement dommageable que le CAP22 ne se soit pas penché sur l’Outre-Mer qui a besoin non pas de réinventer le service public, maisis déjà de faire fonctionner celui-ci de manière correcte et combler des lacunes et fractures dans l’accès direct aux différents services publics par rapport à la France hexagonale avec des moyens rénovés et adaptés, tant certains sont délabrés (le service public de la santé pour ne citer que celui-ci à titre d’exemple).

Après s’être penché sur les 21 politiques publiques, le CAP22 a remis au Premier Ministre en juin 2018 un rapport de plus de 100 pages intitulé « Service Public se réinventer pour mieux servir Nos 22 propositions pour changer de modèle ».

Ce rapport devait parait-il rester confidentiel, le Gouvernement ne souhaitant pas sa diffusion, certaines propositions impliquant nécessairement un changement de paradigme de la société française et pouvant faire débat.

Le CAP22 formule les 22 propositions suivantes :

Proposition 1 : Refonder l’administration autour de la confiance et la responsabilisation

Proposition 2 : Bâtir un nouveau contrat social entre l’administration et ses collaborateurs

Proposition 3 : Investir dans le numérique pour offrir un service public augmenté, plus efficient et qui réinvente ses relations avec les usagers.

Proposition 4 : Assurer le « dernier kilomètre » du service public dans un monde numérique

Proposition 5 : Réduire le renoncement aux soins, améliorer l’espérance de vie en bonne santé et désengorger l’hôpital, avec comme impact annoncé une économie de plus de 5 Mds€.

Proposition 6 : Retarder l’entrée dans la dépendance et mieux prendre en charge les personnes concernées, avec comme impact annoncé une diminution de la dépense publique évaluée à 300 M€.

Proposition 7 : Simplifier la vie des personnes en situation de handicap et celle de leurs proches.

Proposition 8 : Réduire les inégalités et placer la France dans les 10 meilleurs systèmes éducatifs mondiaux

Proposition 9 : Augmenter et améliorer l’accueil dans l’enseignement supérieur en différenciant l’offre

Proposition 10 : Mettre le demandeur d’emploi en capacité de construire sa recherche d’emploi, avec comme impact annoncé une économie à hauteur de 350 M€.

Proposition 11 : Se loger mieux à moindre coût, les mesures préconisées devant faire diminuer le coût de la politique publique du logement de plus d’1 Md€.

Proposition 12 : Simplifier les dispositifs sociaux au titre de la solidarité nationale et mieux accompagner ceux qui en sont le plus besoin.

Proposition 13 : Réduire les délais de jugement.

Proposition 14 : Assurer l’exécution de la totalité des peines d’emprisonnement ferme dans les délais, tout en supprimant la surpopulation carcérale.

Proposition 15 : Simplifier et diminuer le coût du dispositif de recouvrement des prélèvements obligatoires, avec comme impact une économie annoncée d’1 Md€ d’ici à 2022.

Proposition 16 : Aller vers une société « zéro cash » pour simplifier les paiements tout en luttant mieux contre la fraude fiscale.

Proposition 17 : Concentrer l’offre audiovisuelle publique sur le soutien à la création et l’information, avec comme impact une économie annoncée de 400 M€.

Proposition 18 : Supprimer les doublons et améliorer le partenariat entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Proposition 19 : Renforcer la cohérence de l’action publique territoriale, dans laquelle on retrouve une réforme de fond du service public de la justice.

Proposition 20 : Mettre un terme à toutes les interventions publiques dont l’efficacité n’est pas démontrée, les mesures préconisées devant aboutir selon le CAP22 à améliorer le solde public de plus de 5 Mds€, tenant à des économies budgétaires (1Md€) et à des recettes fiscales nouvelles (7 Mds€), issues notamment de la suppression de certaines niches.

Proposition 21 : Mutualiser davantage l’achat public et développer les externalisations, avec une économie budgétaire annoncée d’1,2 Md€.

Proposition 22 : Faire payer directement l’usager de certains services publics, cette proposition devant générer une économie de plus de 2,3 Md€.

Parmi les 22 propositions précitées, trois concernent le service public de la Justice, l’ensemble des propositions devant aboutir à terme à une économie globale cumulée pouvant être estimée à près de 30 milliards d’euros de manière à impacter à la baisse les trois indicateurs financiers suivants pour 2017 :

-  Une dépense publique égale à 56,5 % du produit intérieur brut (PIB) alors qu’elle n’est que de 47,1 % pour euro et 43,9 % en Allemagne.

-  Un taux de prélèvement obligatoire qui est parmi les plus élevés avec 45,6 % du PIB alors qu’il n’est de 39 % en Allemagne et 40,1 % pour la zone euro.

-  Une dette publique représentant 96,5 % du PIB contre 64 % en Allemagne et 86,7 % dans la zone euro.

Les propositions de réforme du CAP22 sur la justice méritent d’être soulignées, surtout la proposition 19 car elle va impacter inévitablement l’accès du justiciable au service public de la justice.

Proposition 13 : Réduire les délais de jugement.

Le CAP22 ne fait pas vraiment preuve d’inventivité reprenant des mesures préconisées dans différents rapports précédents le projet de loi de programmation sur la justice porté par Madame Nicole Belloubet.

Plusieurs pistes de réforme sont préconisées :

►faciliter l’accès de la justice via un plus grand recours aux outils numériques avec notamment la mise en plateforme numérique performante permettant de digitaliser les procédures et de déposer plainte en ligne, la généralisation de l’accès numérique aux décisions de justice.

►développer les modes alternatifs de règlement des différends, avec l’élargissement du recours obligatoire à la conciliation et à la médiation préalable avant la saisine de la juridiction concernée.

► resserrer l’appel pour en limiter l’occurrence en matière civile. Le CAP22 préconise de rendre l’appel non suspensif et de limiter les motifs nouveaux de saisine du juge, transformant ainsi la procédure d’appel en limitant très clairement son accès pour le justiciable.

►recentrer le juge sur son cœur de métier. Le CAP22 propose que toutes les fonctions administratives et de surveillance confiées aujourd’hui à un magistrat, notamment celles du juge des tutelles et du juge des enfants, puissent être confiées à des non-magistrats, prenant pour exemple les actuels délégués du procureur.

Proposition 14 : Assurer l’exécution de la totalité des peines d’emprisonnement ferme dans les délais, tout en supprimant la surpopulation carcérale.

Le CAP22 fait tout d’abord un constat réaliste et indique que la construction de nouveaux établissements pénitentiaires exige de délais et budgets conséquents impossibles à tenir.

Le rapport mentionne qu’ainsi la construction d’une place de prison coûte de 108 k€ à 145 k€ et une journée de détention s’élève 106 € tous types d’établissements confondus.

Le CAP22 fait les préconisations suivantes, dont une innovante :

mettre en place l’arrêt domiciliaire comme modalité d’exécution de la détention provisoire, d’une courte peine ou d’une fin de peine. L’arrêt domiciliaire pourrait être prononcé pour la détention provisoire, comme peine à part entière ou comme aménagement de peine. Cette mesure supposera une proposition du juge ou l’acceptation du prévenu ou du condamné et des personnes qui vivent avec lui, l’exécution de la peine se faisant au domicile.

►renforcer la sécurité et le caractère contraignant du dispositif afin d’assurer un contrôle rigoureux des prévenus ou condamnés, avec notamment l’instauration d’un plan d’exécution de la peine qui définirait le contenu des activités auquel le prévenu ou condamné doit se conformer et les déplacements auxquels il doit se limiter.

►moduler le nouveau dispositif en fonction des contraintes imposées au prévenu ou condamné au regard de sa dangerosité.

Proposition 19 : Renforcer la cohérence de l’action publique territoriale.

Si le titre de cette proposition n’invoque pas la justice, il porte néanmoins une réforme majeure qui touche à la carte judiciaire.

En effet, la proposition 19 Renforcer la cohérence de l’action publique territoriale préconise en page 100 du rapport, de revoir intégralement la carte judiciaire.

En effet, après avoir relevé que « l’Etat et de nombreux opérateurs publics souffrent d’une organisation territoriale héritée du passé et qui n’a pas été revue malgré l’évolution de la carte des régions ou de l’évolution des missions. », pour la Justice le Comité propose une réforme radicale de la carte judiciaire actuelle :

C’est la première des huit réforme préconisées par le CAP22 dans sa proposition 19 :

« pour la justice, il s’agit d’améliorer la lisibilité et l’efficience de l’organisation territoriale de la justice. Le Comité propose d’aligner la carte des cours d’appel sur celle de régions administratives. Cette adaptation implique la mise en cohérence des rattachements judiciaires de certains départements qui, aujourd’hui, dépendent d’une cour d’appel située hors de leur région administrative, et le maintien des implantations existantes, du moins dans un premier temps, par la mise en place de pôles de compétences spécialisés pour traiter de certains contentieux de proximité. Le Comité propose par ailleurs que le tribunal judiciaire soit localisé au niveau départemental, sauf exception. Cette rationalisation serait source de cohérence et de meilleure coordination de la politique pénale et de l’action avec les partenaires de la justice. »

Il convient de rappeler qu’il existe actuellement 36 cours d’appel, dont 6 en outre-mer et un tribunal supérieur d’appel à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Si la proposition 19 du CAP22 était suivie et appliquée, il ne devrait rester sur le territoire métropolitain judiciaire que 13 cours d’appel reconfigurées à la dimension des ressorts des 13 régions hexagonales, ce qui impliquerait donc la disparition de 17 cours d’appel existant actuellement.

Le Comité préconise de réformer la carte judiciaire en deux temps afin d’adoucir le choc frontal provoqué par le redimensionnement de la cartographie judiciaire française :

Premier temps dans l’immédiat et à court terme : Création de « pôles de compétences spécialisés ».

Ce dispositif est déjà en œuvre et prévu par l’article 54 2° du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice qui dispose dans sa version enregistrée au bureau du Sénat le 20 avril 2018 :

« 2° Des cours peuvent être spécialement désignées par décret pour juger, sur le ressort de plusieurs cours d’appel d’une même région, les recours contre les décisions des juridictions de première instance rendues dans les matières civiles dont la liste est déterminée par décret en Conseil d’État.
Six mois au moins avant le terme de l’expérimentation, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport procédant à son évaluation. »

Deuxième temps à moyen et long terme : Reconfigurer les cours d’appel de manière effective.

Pour le CAP22, il s’agit d’aligner la carte des 17 cours d’appel hexagonales sur celle des nouvelles régions qui sont passées dans l’Hexagone de 22 à 13, consécutivement à la réforme territoriale opérée par la loi nº 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

Ce rapport divulgué à l’insu du Gouvernement jette inévitablement un doute sur la sincérité de l’État quant à sa volonté réelle de ne pas toucher à la carte judiciaire, alors que la première phase de celle-ci va commencer avec les pôles de spécialités qui se mettront en place, comme d’ailleurs le préconise le CAP22 dans son rapport.

Il est évident qu’une cour d’appel qui perd certaines compétences à connaître de certains contentieux de masse et/ou majeurs est une cour d’appel en sursis qui est appelée à disparaitre à terme ; ses moyens humains et financiers seront ipso facto impactés par cette diminution du contentieux jusqu’à lors confié et traité.

A chacun de se faire sa conviction sur la réalité et la profondeur des engagements pris, rappelant sur ce point la célèbre formule que l’on attribue à certains politiques et qui pourrait s’appliquer dans les circonstances de l’espèce : « les promesses n’engagent que ceux qui y croient ».

Patrick Lingibé
Associé- Gérant de la SELARL JURISGUYANE
Ancien bâtonnier de Guyane
Membre du Bureau de la Conférence des Bâtonniers
Ancien membre du Conseil National des Barreaux
Spécialiste en droit public
Médiateur professionnel EPMN
Membre du réseau international d’avocats GESICA
www.jurisguyane.fr


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