Le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l’urbanisme vient modifier de manière significative le contentieux de l’urbanisme par la modification de dispositions préexistantes consacrées dans ces deux codes ou par la création de nouvelles.
Une modification majeure intervient pour le contentieux général.
Les dispositions principales de ce décret son à connaître par les praticiens, les constructeurs et les opérateurs intervenant dans le domaine de la construction et de l’urbanisme.
I. La source de la réforme règlementaire opérée : le rapport Mangüe.
Le décret du 17 juillet 2018 est passé inaperçu du fait qu’il a été publié au Journal Officiel du 18 juillet 2018, en pleine période estivale, cela alors qu’il va impacter sensiblement le contentieux administratif. Ce texte formalise plusieurs propositions contenues dans un rapport établi par un membre du Conseil d’État.
En effet, il convient de préciser que par lettre du 9 août 2017, le ministre de la Cohésion des territoires, Jaques Mézard a confié à Madame Christine Maugüe, conseillère d’État, de conduire « une mission d’évaluation des dispositions existantes en termes de lutte contre les recours abusifs dans le champ de l’urbanisme et de propositions des dispositions complémentaires d’amélioration. (…) en outre étudier également le sujet, à ce jour peu exploré, du contentieux des documents d’urbanisme. »
Il convient de rappeler qu’antérieurement à ce document, deux rapports sont intervenus et ont amenés à l’édiction d’articles touchant la procédure administrative contentieuse et le contentieux de l’urbanisme :
Le rapport Pelletier de janvier 2005 intitulé « Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme » établi par le groupe de travail constitué sous la présidence de Monsieur Philippe Pelletier, président de l’agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, avec ses 34 proposition.
Le rapport Labetoulle d’avril 2013 intitulé « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » établi par le groupe de travail présidé par Monsieur Daniel Labetoulle, formulant 7 mesures.
L’objectif du Gouvernement dans la mission confiée au groupe de travail présidée par Madame la conseillère d’État Christine Maugüe apparait dans le deuxième paragraphe de la lettre :
« Malgré quelques avancées législatives et règlementaires rappelées en annexe, les risques de dérives du contentieux de l’urbanisme restent un sujet récurrent au centre des préoccupations des acteurs économiques, aménageurs, constructeurs et porteurs de projets. La régulation des recours abusifs doit donc être renforcée dans le respect du droit d’accès au juge et de la facilitation d’opérations de construction, notamment de production de logement en zones tendues. »
Madame Christine Maugüe a remis son rapport intitulé « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace » le 11 janvier 2018 au ministre de la Cohésion des territoires.
Ce document comporte 23 propositions regroupées sous les quatre chapitres thématiques suivants :
La réduction des délais de jugement des recours contre les autorisations d’urbanisme.
La consolidation des autorisations existantes.
L’accroissement de la stabilité juridique des constructions achevées.
La sanction plus efficace des recours abusifs.
Le décret du 17 juillet 2018 reprend donc certaines propositions de ce rapport avec l’objectif très clair de mettre un frein aux recours en matière d’urbanisme et faire ainsi obstacle aux effets dévastateurs qu’ils conduisent sur les projets de constructions d’ampleur, le ministre ayant rappelé dans sa lettre de mission la nécessité impérative de construire plus de logements et donc nécessairement de lever les handicaps pouvant exister à ce niveau.
II. Une proposition du rapport Mangüe étendue à tout le contentieux de l’annulation : l’obligation de confirmer tout recours au fond après le rejet d’un référé pour absence de doute sérieux.
Dans son rapport, Christine Maugüe proposait dans les mesures 5 à 7 que soit imposée à peine de désistement d’office, la confirmation du maintien du recours au fond au cas de rejet de la demande de suspension pour défaut de moyen de nature à créer un doute sérieux. Il était proposé ainsi la modification de l’article L. 600-4-2 du code de l’urbanisme, le dispositif proposé étant limité pour le rapporteur au seul contentieux de l’urbanisme.
Il est à relever que le projet de loi de programmation pour la justice 2018-2002 comportait dans sa version initiale une disposition générale du même ordre. Cependant, dans son avis rendu le 12 avril 2018, la section de l’intérieur du Conseil d’État a considéré d’une telle mesure ainsi que « toutes les dispositions relatives à la procédure administrative contentieuse, particulièrement celles qui prévoient un désistement d’office relevaient du seul domaine règlementaire dès lors qu’elles ne portent pas atteinte à un droit protégé par la loi. »
Ainsi donc, l’article R. 612-5-1 du code de justice administrative est substantiellement modifié et impose une obligation de confirmation de toute requête d’annulation en cas de rejet d’une requête en référé-suspension lorsque le moyen de rejet retenu par le juge des référés est fondé sur le fait qu’il n’est pas fait état d’un moyen propre de nature à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Le requérant devra dans ce cas formaliser sa confirmation de recours au fond dans le délai impératif d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance de rejet de sa requête en référé-suspension.
A défaut d’une telle formalisation, qui supposera donc la nécessaire prise d’écritures en ce sens, le requérant sera réputé s’être désisté d’office de son action. Il conviendra donc d’être particulièrement attentif à cette nouvelle contrainte de délai qui s’applique à tous les contentieux d’annulation sur lesquels interviendront des requêtes en référé aux fins de suspension.
En effet, contrairement à ce qu’il a pu être écrit, çà et là, les dispositions de l’article R. 612-5-1 du code de justice administrative visent l’ensemble des contentieux d’annulation portés devant les juridictions administratives et ne sont pas limitées au seul contentieux de l’urbanisme.
Au final, le Gouvernement a retenu la proposition de Christine Mauge limitée au contentieux de l’urbanisme en étendant son application à tout le contentieux général devant les juridictions administratives.
La vigilance donc devra être de rigueur à compter du 1er octobre 2018, date d’entrée en vigueur de cette disposition de grande ampleur dans le contentieux administratif.
Même si dans son avis rendu le 12 avril 2018, la section de l’intérieur du Conseil d’Etat a considéré qu’en l’espèce le droit au recours n’était pas en cause, la question de la conventionnalité de cette disposition règlementaire pourrait se voir poser dans la mesure où elle peut, par son mécanisme, porter atteinte, d’une manière indirecte, au recours effectif d’un justiciable garanti par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme. Le rejet d’un recours en référé-suspension pour absence, en l’état, de moyen sérieux quant à la légalité, n’implique pas nécessairement et systématiquement le rejet de la requête au fond, ainsi le démontre un certain nombre de dossiers contentieux ayant abouti à une annulation au fond alors que l’action en référé-suspension avait échoué. Il convient de rappeler sur ce point que les recours au fond et en référé ne poursuivent pas le même objectif. Demander au requérant de confirmer sa requête au fond en contestation avec comme sanction un désistement d’office amène d’une certaine manière à rendre l’accès au juge administratif plus difficile pour le justiciable ou encore à limiter, par un effet rebond, le recours au référé-suspension.
Le nouvel article R. 612-5-1 du code de justice administrative devrait donc raréfier le contentieux du référé-suspension intervenant dans le cadre du contentieux de l’annulation.
Article R. 612-5-1 du code de justice administrative dans sa rédaction issue du décret du 17 juillet 2018 (applicable pour les recours en annulation ou en réformation déposés à compter le 1er octobre 2018) :
« En cas de rejet d’une demande de suspension présentée sur le fondement de l’article L. 521-1 au motif qu’il n’est pas fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu’un pourvoi en cassation est exercé contre l’ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d’annulation ou de réformation dans un délai d’un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s’être désisté.
Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l’ordonnance de rejet mentionne qu’à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d’un mois, le requérant est réputé s’être désisté. »
III. Des conditions de recevabilité des requêtes renforcées.
Désormais, en application du nouvel article R. 600-4 du code de l’urbanisme, les requêtes dirigées contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées d’un acte de nature à établir le caractère régulier de l’occupation ou de la détention de son bien par le requérant. Il peut s’agir d’un titre de propriété, d’une promesse de vente, d’un bail ou contrat de bail, etc.
Ces mêmes requêtes, lorsqu’elles sont introduites par une association, doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées des statuts de l’association ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.
De telles modifications devraient ainsi mettre un terme à des recours contentieux en matière d’urbanisme de la part de requérants dont l’intérêt agir stricto sensu est plus que discutable.
Article R. 600-4 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue du décret du 17 juillet 2018 (applicable pour les décisions intervenues après le 1er octobre 2018) :
« Les requêtes dirigées contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l’occupation ou de la détention de son bien par le requérant.
« Lorsqu’elles sont introduites par une association, ces mêmes requêtes doivent, à peine d’irrecevabilité, être accompagnées des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.
Le présent article n’est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire. »
IV. Un délai de jugement obligatoire pour certaines autorisations de construire.
S’agissant des recours formés contre les permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou contre les permis d’aménager un lotissement, le nouvel article R. 600-6 du code de l’urbanisme dispose que le juge de première instance et d’appel doivent statuer dans un délai de 10 mois.
Ce nouveau dispositif vise très clairement à accélérer le traitement des contentieux d’urbanisme que la juridiction administrative devra régler en tout état de cause dans le délai de dix mois à compter de saisine et donc à permettre ainsi de sécuriser les opérations d’urbanisme dans un temps très court, au regard de la complexité de la matière.
Article R. 600-6 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue du décret du 17 juillet 2018 (applicable pour les recours enregistrés à compter du 1er octobre 2018) :
« Le juge statue dans un délai de dix mois sur les recours contre les permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou contre les permis d’aménager un lotissement.
La cour administrative d’appel statue dans le même délai sur les jugements rendus sur les requêtes mentionnées au premier alinéa. »
V. La réduction du délai de contestation de l’autorisation de construire.
Conformément au nouvel article R. 600-3 du Code de l’urbanisme, le délai à compter duquel un requérant ne peut plus demander l’annulation de l’autorisation de construire lorsque celle-ci est achevée est réduit de 1 an à
6 mois. Ce délai court dès l’achèvement des travaux.
Cette modification évitera ainsi des contentieux d’annulation touchant des décisions d’urbanisme portant sur des constructions terminées depuis plus six mois.
Cela délais réduira donc le champ de contestation des permis de construire à l’intérieur d’un délai précis au-delà duquel tout recours sera irrecevable devant le juge administratif.
Article R. 600-3 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue du décret du 17 juillet 2018 (applicable pour les décisions intervenues après le 1er octobre 2018) :
« Aucune action en vue de l’annulation d’un permis de construire ou d’aménager ou d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable n’est recevable à l’expiration d’un délai de six mois à compter de l’achèvement de la construction ou de l’aménagement. »
VI. Le renforcement du mécanisme de cristallisation des moyens.
Avant le décret du 17 juillet 2018, ce mécanisme existait mais il revenait au juge administratif de fixer la date limite au-delà de laquelle les requérants ne pouvaient pas soulever de nouveaux moyens.
Désormais, avec le nouvel article R. 600-5 du code de l’urbanisme, ce délai est fixé à deux mois après la production du premier mémoire en défense.
Toutefois, le juge administratif a toujours la possibilité de fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens.
Article R. 600-5 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue du décret du 17 juillet 2018 (applicable pour les recours déposés après le 1er octobre 2018) :
« Par dérogation à l’article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l’application de l’article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d’une requête relative à une décision d’occupation ou d’utilisation du sol régie par le présent code, ou d’une demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s’effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article R. 611-3 du code de justice administrative.
Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu’il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l’affaire le justifie.
Le présent article n’est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire. »
VII. La délivrance d’un certificat de non-recours.
Le nouvel article R. 600-7 du code de l’urbanisme prévoit que toute personne a désormais la possibilité de se faire délivrer, par le greffe de la juridiction administrative, un certificat de non-recours contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol.
L’objectif est très clairement de sécuriser les opérations d’urbanisme auprès des opérations, notamment les financeurs desdites opérations.
Article R. 600-7 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue du décret du 17 juillet 2018 (applicable à partir du 1er octobre 2018) :
« Toute personne peut se faire délivrer par le greffe de la juridiction devant laquelle un recours est susceptible d’être formé contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code, ou contre un jugement portant sur une telle décision, un document qui, soit atteste de l’absence de recours contentieux ou d’appel portant sur cette décision devant cette juridiction, soit, dans l’hypothèse où un recours ou un appel a été enregistré au greffe de la juridiction, indique la date d’enregistrement de ce recours ou de cet appel.
Toute personne peut se faire délivrer par le secrétariat de la section du contentieux du Conseil d’État un document attestant de l’absence de pourvoi contre un jugement ou un arrêt relatif à une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le présent code ou, dans l’hypothèse où un pourvoi a été enregistré, indiquant la date d’enregistrement de ce pourvoi. »
VIII. L’entrée en vigueur des dispositions modifiées.
L’article 9 du décret du 17 juillet 2018 fixe une entrée en vigueur différée des dispositions règlementaires édictée :
L’article R. 612-5-2 du code de justice administrative est applicable aux requêtes à fin d’annulation ou de réformation enregistrées à compter du 1er octobre 2018.
L’article R. 600-7 du code de l’urbanisme entre en vigueur le 1er octobre 2018.
Les articles R. 600-1, R. 600-3, R. 600-4 du code de l’urbanisme s’appliqueront aux décisions intervenues après le 1er octobre 2018.
Les articles R. 600-5 et R. 600-6 du code de l’urbanisme s’appliqueront aux recours enregistrés à compter du 1er octobre 2018.
